Un camp de redressement néolibéral
L’Afrique muselée
Après 25 ans d’ajustement structurel, l’Afrique est devenue un camp de redressement très strict dévoué à la cause néolibérale. Dirigé par des puissances étrangères, ce camp est gardé par des surveillants zélés, qui n’oublient pas de distinguer quelques chouchous et une poignée de cas jugés désespérés. Chacun d’entre eux subit les effets de différents mécanismes permettant de les asservir. La direction de ce camp hors normes est assurée par les États-Unis, les pays de l’Union européenne, le Japon et la Chine grâce à des outils baptisés Agoa, accords de Cotonou ou remises de dette. Les chouchous ont quelques richesses stratégiques ou un embryon d’industrie. Les surveillants ont mis en place le NEPAD pour contrôler la plupart des pays, les plus vulnérables d’entre eux étant dominés grâce à l’initiative PPTE. Les châtiments corporels sont pratiqués à l’occasion envers les plus rebelles. Ce goulag ultralibéral qui ne dit pas son nom aurait toutes les chances de provoquer un tollé si les différents éléments de cet odieux mécanisme étaient mis en perspective. Pourtant la communauté internationale applaudit aux « progrès » ridicules de l’initiative PPTE, le NEPAD est « salué » comme un plan africain de développement qu’il n’est absolument pas et les médias parlent en termes élogieux de la prétendue « générosité » des pays riches. Les grands argentiers sont aujourd’hui parvenus à changer la forme de la domination pour mieux en renforcer la logique. Tentative de décryptage.
par Damien Millet, President du CADTM
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L’ajustement structurel a été démasqué. Les populations africaines ont compris toutes les souffrances qui se cachaient derrière ces deux mots, ces deux trouvailles sémantiques. Ceux qui profitent de ce système ont alors entrepris des travaux de ravalement de façade. Ces magiciens ont créé de nouvelles abréviations, cherchant à contre-attaquer à force de PPTE, de DSRP ou de NEPAD. Mais rien ne change. Le FMI et la Banque mondiale parlent désormais plus de réduction de la pauvreté que d’ajustement structurel. Cependant, la lutte contre la pauvreté est pour eux surtout une manœuvre supplémentaire dans la guerre sémantique qu’ils livrent à leurs opposants en se réappropriant une partie de leur vocabulaire, et une façon habile de faire semblant de panser les plaies d’un système sans s’attaquer aux causes structurelles. De son côté, la Cnuced préconise, pour les pays africains, « un élargissement considérable de la marge de manœuvre qui a été réduite par les programmes d´ajustement, y compris dans le contexte des stratégies de réduction de la pauvreté. » Cette réduction de la pauvreté est le nouveau paravent du même système oppressif, dont le but est de connecter l’Afrique au marché mondial, pour mieux l’exploiter.
Europe, Lomé et Cotonou
Les différentes puissances ont finement manœuvré afin d’acquérir ou de conserver des liens commerciaux privilégiés avec les pays africains. Dès 1963, les six pays fondateurs |1| de la Communauté européenne, qui étaient historiquement très implantés en Afrique, ont commencé par instaurer le traité de Yaoundé qui garantissait des avantages commerciaux et financiers à 18 de leurs anciennes colonies africaines. En 1975, il est remplacé par la convention de Lomé |2|, concernant des pays d’Afrique, des îles des Caraïbes et du Pacifique (les pays dits ACP). Le discours officiel veut que des droits de douane réduits permettent alors aux pays ACP d’accéder plus facilement au marché européen. Mais il est tentant d’interpréter le mécanisme autrement : permettre aux pays européens de bénéficier prioritairement des produits de ces pays qui les intéressent le plus… Par exemple, depuis 1975, le sucre produit par quatorze pays, dont Madagascar et l’île Maurice, se retrouve sur le marché européen grâce à des accords préférentiels.
Vingt-cinq ans plus tard, le bilan officiel de la Convention de Lomé est qualifié de mitigé : « Les évaluations de l’aide financière communautaire dans les pays ACP ont souvent montré qu’il a été insuffisamment tenu compte du contexte institutionnel et politique dans le pays partenaire. Ceci a trop fréquemment compromis la viabilité et l’efficacité de la coopération. L’impact des préférences commerciales non réciproques a également été décevant. Tandis qu’elles ont contribué au succès commercial de certains pays, les résultats globaux ont été mitigés : la part des pays ACP sur le marché de l’UE a diminué, passant de 6,7% en 1976 à 3% en 1998, et environ 60% des exportations totales demeurent concentrés sur 10 produits seulement. En même temps, la nécessité de s’adapter aux développements internationaux était évidente, tout particulièrement aux processus de mondialisation économique et commerciale, ainsi qu’à la nécessité d’assurer la compatibilité avec l’OMC |3|. »
Cette nécessité est à l’origine d’une refonte de la convention de Lomé, qui a cédé la place le 1er avril 2003 aux accords de Cotonou |4|. Révisés tous les cinq ans, ils concernent, en 2005, 77 pays ACP (dont tous les pays d’Afrique subsaharienne) et les 15 pays qui étaient membres de l’Union européenne en 2003. La philosophie en est résumée comme suit : « Le nouvel accord définit clairement une perspective qui combine la politique, le commerce et le développement. Il se fonde sur cinq piliers interdépendants : une dimension politique globale, la promotion des approches participatives, une concentration sur l’objectif de la réduction de la pauvreté, l’établissement d’un nouveau cadre de coopération économique et commerciale et une réforme de la coopération financière |5|. » Mais le point central est celui de la coopération économique et commerciale : « Les États ACP et la CE [Communauté européenne] sont convenus de mettre en place de nouveaux accords commerciaux qui permettront de poursuivre la libéralisation des échanges entre les parties et de développer les dispositions pour les questions liées au commerce. Les objectifs de la coopération économique et commerciale sont : de promouvoir l’intégration harmonieuse et progressive des économies ACP dans l’économie mondiale, de renforcer les capacités de production, d’offre et en matière d’échanges commerciaux, de créer une nouvelle dynamique commerciale et de stimuler l’investissement, d’assurer la parfaite conformité avec les dispositions de l’OMC |6|. » Quand on connaît les exigences de libéralisation et de déréglementation de l’OMC, il y a de quoi être inquiet…
Agrrrrrroa !
Face à cela, les États-Unis ont voté en mai 2000 l’African Growth and Opportunity Act |7| (Agoa), concernant 38 pays africains, selon des critères choisis exclusivement par le président états-unien |8|. Contrairement aux accords de Cotonou, il ne s’agit pas d’un accord négocié, mais d’une loi des États-Unis servant avant tout leurs intérêts économiques, à travers des exonérations de droits de douane. Les produits concernés par l’Agoa sont d’ailleurs à 68 % des produits énergétiques et à 15 % des produits miniers. En 2001, les importations au titre de l’Agoa ont concerné 8,2 milliards de dollars de marchandises, bénéficiant surtout au Nigeria, au Gabon et à l’Afrique du Sud. Les États-Unis cherchent à se garantir des fournisseurs dociles, notamment pour le pétrole. D’autant plus que la législation états-unienne est très contraignante pour l’importation, ce qui fait que seulement 22 pays sur les 38 autorisés exportent dans le cadre de l’Agoa, et cinq de ces pays fournissent 95 % des importations des États-Unis dans ce cadre. Selon une étude du FMI datant de septembre 2002, les bénéfices pour les pays africains pourraient être multipliés par cinq si les conditions d’accès n’étaient pas aussi draconiennes : véritable économie de marché, pluralisme politique, protection de la propriété intellectuelle, et même des exigences révélatrices de l’impérialisme le plus pur… En effet, l’Agoa prévoit que les pays ne votent pas contre les intérêts américains au sein des instances internationales, dont les Nations unies et l’OMC, tandis que, dans le domaine du textile qui intéresse particulièrement l’île Maurice ou le Lesotho, la fibre utilisée doit absolument être importée des États-Unis |9| ! Voilà pourquoi, selon un observateur, « cette loi permet de récompenser des amis ou forcer certains à devenir des amis des États-Unis et sert à cimenter un consensus politique autour des intérêts américains. Cela fait partie de leur diplomatie et de leur politique de sécurité à travers le monde |10|. »
Les États-Unis ont encore fait preuve de tout leur cynisme en juillet 2003, au moment de l’entrée en exercice de la Cour pénale internationale (CPI), saluée comme une avancée juridique internationale majeure. Inquiets à l’idée que certains de leurs ressortissants puissent être traduits devant la CPI, ils ont imposé à de nombreux pays des accords prévoyant l’exemption de poursuites devant la CPI pour les États-uniens agissant dans ces pays. Dès les premiers jours de juillet 2003, suite à l’American Service Members Protection Act votée en 2002, dix pays africains |11| qui n’avaient pas signé cet accord ont été sanctionnés par un arrêt momentané de toute aide financière pour la formation et l’équipement de leurs troupes militaires. Comme l’a fait savoir l’organisation Human Rights Watch, c’est la première fois qu’un régime de sanctions est décrété envers des pays qui se rallient à la loi internationale…
Aide et remises de dette pour amadouer
Aux côtés de l’Union européenne et des États-Unis, d’autres pays industrialisés ont cherché à prendre pied en Afrique ; les plus importants d’entre eux sont le Japon et la Chine. Pour cela, ils utilisent tantôt l’aide au développement, tantôt les remises de dettes. Par exemple, en novembre 2004, le Japon a accepté d’annuler la dette du Sénégal à son encontre, estimée à 47 milliards de FCFA (près de 72 millions d’euros) |12|. Dans le même temps, il a accordé deux subventions d’un montant total de 5,7 milliards de FCFA (8,7 millions d’euros) qui devraient permettre de financer la construction d’un centre de pêche à Lompoul et l’approvisionnement en eau du milieu rural. Les médias se font régulièrement l’écho de la signature de tels accords, sous-entendant que les pays riches sont réellement généreux. Mais leur intérêt n’est jamais loin. Dans ce cas précis, il est de notoriété publique que le Japon a signé des accords de pêche avec le Sénégal dont les eaux sont très poissonneuses. Les bateaux-usines japonais viennent donc rafler les ressources halieutiques sénégalaises, obligeant les pêcheurs de Mbour et d’ailleurs à aller de plus en plus loin au large et à se contenter de prises de plus en plus modestes… Autre exemple, la Chine semble prête à financer la réfection de centaines de kilomètres de voies ferrées au Gabon et en Angola : bien sûr, les passagers attendront sans doute pour voyager, la priorité est aux matières premières, notamment le fer des gisements gabonais de Belinga et les richesses minières de République démocratique du Congo |13|.
Autre décision fort médiatisée, en décembre 2003 |14|, lors d’un sommet en Ethiopie, le Premier ministre chinois a annoncé que son pays annulait la dette de 31 pays africains, estimée à 1,3 milliard de dollars. Mais dans quel but ? Derrière cette annonce, et alors que les termes de cette annulation n’ont pas été rendus publics, il faut savoir que l’économie chinoise est en pleine expansion et qu’elle a un besoin impérieux de matières premières pour son industrie. Un tel accord va avant tout permettre de développer encore les échanges commerciaux entre la Chine et l’Afrique, qui sont en forte augmentation (12 milliards de dollars en 2000, contre 9,4 en 1999). La Chine s’assure donc ainsi des fournisseurs de matières premières fort dévoués, tandis que les pays africains peuvent espérer libérer quelques ressources qu’ils vont s’empresser d’aller dépenser en achetant des marchandises chinoises |15|…
Certes, les puissances étrangères ont orchestré la domination, mais il fallait des relais locaux pour la gérer discrètement. Les capitalistes africains s’y sont pliés de bonne grâce, engrangeant leur part de profit sonnant et trébuchant. Il fallait donc aller plus loin en empêchant les pays qui pourraient avoir des velléités émancipatrices de les mettre en pratique. Le rôle des dirigeants de certains pays clés allait devenir central.
Les garde-chiourmes du NEPAD
En juillet 2001, un plan baptisé « Nouvelle initiative africaine » (NIA) fut adopté par le Sommet des chefs d’État de l’Union Africaine (UA) à Lusaka (Zambie), puis accueilli favorablement lors du sommet du G8 à Gènes (Italie). Apparemment d’inspiration africaine, la NIA résultait de la fusion du Programme africain pour le millénaire (MAP) impulsé par les présidents Thabo Mbeki d’Afrique du Sud, Olusegun Obasanjo du Nigeria et Abdelaziz Bouteflika d’Algérie - auxquels s’est joint ensuite Hosni Moubarak d’Egypte -, et du plan Omega avancé par le président sénégalais Abdoulaye Wade. En octobre 2001, la NIA fut renommée Nouveau partenariat pour le développement de l’Afrique (NEPAD). Il allait sauver l’Afrique qui enfin se prenait en main, nous disait-on. Ses promoteurs étaient invités auprès des grands de ce monde et applaudis.
Mais le NEPAD, qui s’inscrit dans la démarche néolibérale, ne comporte pas la moindre interrogation sur la voie à choisir pour permettre à l’Afrique de se développer, il adopte d’emblée le modèle économique dominant. Quel développement veulent les populations africaines ? Comment faire valoir au mieux les atouts de l’Afrique ? Ces questions ne sont pas posées. Au contraire, la logique retenue est de rattraper les pays développés en cherchant à les imiter. Un document |16| pédagogique réalisé par la République du Sénégal, qui occupe la vice-présidence du Comité des chefs d’État et de gouvernement chargé de la mise en œuvre du NEPAD, précise son objet : « Le NEPAD a pour ultime objectif de combler le retard qui sépare l’Afrique des pays développés. Cette notion de fossé à remplir est le cœur même du NEPAD. » Par conséquent, le NEPAD n’ouvre pas une nouvelle voie, il comble un fossé… Et comment va-t-il s’y prendre ? La stratégie est d’ouvrir l’Afrique au libéralisme, aux investisseurs privés et aux multinationales : « Pour la première fois, dans son histoire, l’Afrique, à travers le NEPAD, a décidé de faire un appel au secteur privé qu’il considère comme devant être au cœur de la croissance. [...] Dans cette direction, le NEPAD encourage le développement d’un secteur privé africain qui peut être soit autonome, soit associé au secteur privé étranger en "joint-ventures". » On croit rêver quand on lit que la joint-venture, à savoir des entreprises gérées conjointement par des sociétés privées africaines et étrangères, semble la solution miracle. Attirer des capitaux étrangers privés devient le but suprême, les autorités sénégalaises ont même avancé le chiffre de 64 milliards de dollars par an, notamment pour les projets d’infrastructure suivants |17| :
projets routiers (autoroutes à six voies, dites Trans-côtière entre Lagos au Nigeria et Tripoli en Libye, ou Trans-sahélienne est-ouest entre Dakar au Sénégal et N’Djamena au Tchad) pour 19 milliards de dollars ;
projets portuaires (aménagement des ports de Tanger au Maroc, Conakry en Guinée, San Pedro en Côte d’Ivoire, Luderitz en Namibie, Mombasa au Kenya) pour 550 millions de dollars ;
projets ferroviaires (rail ouest-africain entre Lagos au Nigeria et Niamey au Niger via Dakar ; rail Trans-Afrique depuis Le Cap en Afrique du Sud jusqu’à N’Djamena au Tchad et Nairobi au Kenya) ;
projet de ligne électrique entre le barrage d’Inga en RDC et Le Caire en Egypte, pour 6 milliards de dollars ;
projets énergétiques (gazoducs du Nigeria vers le Sénégal et vers l’Europe via Alger), etc.
En septembre 2004, à Johannesburg, le président sénégalais Abdoulaye Wade a malgré tout déploré l’absence de résultats tangibles… De même, Georges Taylor-Lewis, un des responsables du NEPAD à la Banque africaine de développement, a déclaré : « Nous sommes très déçus ! Le secteur privé n’a pas répondu à l’appel des chefs d’État. Des entreprises se manifestent, elles viennent nous voir pour s’informer, mais après on n’en entend plus parler |18|. » L’échec se profile.
En fait, le NEPAD n’est rien d’autre qu’un gigantesque programme d’ajustement structurel appliqué à tout le continent africain. Pour être menée à bien, cette opération a dû revêtir l’apparence d’une démarche impulsée par des Africains. Mais est-elle bien l’œuvre de chefs d’État du continent ? On peut en douter quand le Premier ministre anglais, Tony Blair, vend la mèche en 2003 : « C’est dans cet esprit de solidarité internationale que le gouvernement travailliste de Grande-Bretagne a ouvert la voie à l’annulation de la dette du tiers-monde, augmenté l’aide proportionnellement au PIB comme aucune autre nation comparable ne l’a fait, et conçu le Nepad, Nouveau Partenariat pour le développement de l’Afrique |19|. »
Les pays les plus industrialisés ont donc conçu un plan qu’ils ont demandé à leurs alliés les plus zélés en Afrique de faire appliquer. Le capitaine de ce navire est l’Afrique du Sud, première puissance économique du continent : elle abrite le secrétariat du NEPAD. Le Nigeria, le Sénégal, l’Algérie, l’Egypte sont les fidèles seconds. Les places furent chères, les présidents de ces pays ont dû jouer des coudes pour avoir cette reconnaissance-là. Ils sont chargés de promouvoir des politiques libérales afin d’ouvrir de nouveaux marchés aux sociétés multinationales du Nord et de surveiller les agissements des autres pays africains.
A cette fin, le NEPAD comporte depuis mars 2003 un Mécanisme africain d’évaluation par les pairs (MAEP), qui est officiellement « un mécanisme d’autoévaluation auquel ont volontairement adhéré les États membres de l’Union Africaine dans le but d’encourager l’adoption des politiques, normes et pratiques qui conduiront à la stabilité politique, la croissance économique élevée, au développement durable et à l’intégration économique régionale accélérée |20|. » Il s’agit en fait d’un mécanisme de contrôle des Africains par d’autres Africains qui sont à la solde des puissances occidentales. On retrouve là le vocabulaire utilisé habituellement par les institutions internationales quand elles cherchent à imposer leur logique sans y paraître. Pourtant, comme le disent Susana Jourdan et Jacques Mirenowicz, fondateurs de la Revue durable : « Il n’y a pas de corrélation entre la croissance et le bien-être. Et c’est bien la question du bien-être qu’il faut mettre à l’avant-scène |21|. » Tant pis pour le bien-être : la camisole néolibérale est prête.
Les chouchous…
Parmi les pays africains ainsi soumis, la « communauté internationale » distingue les bons élèves, les cancres et les autres…
Les chouchous sont ceux qui savent déjà attirer les capitaux étrangers en étant économiquement « attractifs », indépendamment des souffrances des populations sur place. En effet, les investissements directs étrangers (IDE) ne sont absolument pas une garantie que le niveau de vie des populations va croître, bien au contraire puisque les investisseurs étrangers cherchent avant tout à rentabiliser leur investissement. Selon la Cnuced, les pays africains ont attiré 15 milliards de dollars de capitaux étrangers en 2003, mais les disparités entre pays sont importantes. Ceux qui se sont distingués en 2003 sont le Maroc, l’Angola, la Guinée équatoriale, le Nigeria et le Soudan, qui ont reçu plus d’un milliard de dollars en IDE, suivis par l’Algérie, le Tchad, la Libye, l’Afrique du Sud et la Tunisie (entre un demi et un milliard de dollars). Le pétrole, produit stratégique par excellence, est un dénominateur commun de la plupart d’entre eux. Un petit pays comme Sao Tomé et Principe, État insulaire au large du Gabon très prometteur sur ce plan, est traité avec égards, notamment dans la perspective de l’établissement d’une base militaire états-unienne. Le fait que le président Fradique de Menezes soit anglophile et proche de George Bush, que la population soit majoritairement chrétienne et que l’archipel soit situé en marge de la zone d’influence française, augmente encore sa cote.
D’autres pays bénéficient de la clémence des grandes puissances : le Botswana, la Namibie et Maurice. Ils possèdent des ressources intéressantes (diamant pour les deux premiers) ou une industrie naissante (textile pour le troisième). Ils ont pu, pour des raisons diverses, profiter relativement des revenus qu’elles ont générés. La plus faible emprise des pays riches qui leur ont laissé une paix relative et, ce qui n’est pas sans rapport, des élites plus respectables peuvent expliquer qu’ils aient une image plutôt positive en Afrique, sans pour autant être idéale. Comment oublier par exemple le sort réservé, à partir de 1997, aux Bushmen au Botswana, expulsés de leurs terres ancestrales dans le Kalahari, région prospectée pour le diamant ?
On le voit, les besoins financiers pour garantir les droits humains fondamentaux ne sont nullement pris en compte quand il s’agit de choisir les pays récipiendaires de la grande majorité des investissements. Comment dès lors parvenir à la satisfaction de ces droits avec le modèle actuel si elle n’est pas dès le départ le but suprême ?
… et les cancres
A l’opposé, certains pays africains semblent abandonnés à leur triste sort. La Somalie est de ceux-là. Après la longue dictature de Syad Barré de 1969 à 1991, l’État s’est disloqué, sombrant sous les coups de boutoir des seigneurs de guerre et de leurs milices. Les Marines états-uniens ont débarqué à Mogadiscio sous les caméras des journalistes en décembre 1992 (la fameuse opération Restore Hope), mais l’intervention militaire des États-Unis et de l’ONU fut un échec. Depuis, les grandes puissances observent de loin… La Somalie s’est décomposée, ne disposant plus d’institutions officielles depuis 1991, alors que la guerre civile a fait environ 500 000 morts. Plusieurs provinces ont fait sécession (Somaliland en 1991, Puntland en 1998). En octobre 2004, le Parlement de transition, qui doit siéger au Kenya faute de sécurité suffisante en Somalie même, a nommé un Président (Abdallah Youssouf Ahmed), qui a désigné un Premier ministre, puis un gouvernement comptant pas moins de 74 ministres. Mais aucun État central n’existe dans ce pays : la présidence n’a pas de siège, le Président n’a pas d’armée, pas de budget |22|.
Le pays le plus stigmatisé ces dernières années est sans conteste le Zimbabwe. L’ancienne Rhodésie du Sud, indépendante depuis 1980 et dirigée par Robert Mugabe, est mise au ban des nations. Son crime est d’avoir permis l’occupation sauvage, par d’anciens combattants contre le régime raciste de Ian Smith, de grandes propriétés agricoles détenues par les fermiers blancs. Après l’indépendance, acquise justement sur fond de revendication de récupération des terres, la situation s’était enlisée, perpétuant une répartition de la terre particulièrement injuste : quelques milliers de fermiers blancs régnaient sur de vastes exploitations occupant les zones les plus fertiles, tandis que 700 000 familles de paysans noirs se partageaient des terres moins propices à la culture. Faisant face à des difficultés économiques à partir de 1991 et contraint à la signature d’un plan d’ajustement structurel avec le FMI et la Banque mondiale, le régime de Mugabe a subi des critiques de plus en plus virulentes et affronté des mouvements sociaux de grande ampleur. Il a alors favorisé et instrumentalisé les premières occupations de terre pour redorer son image. Le phénomène s’est amplifié à partir de 2000, alors que l’opposition, soutenue par les puissances occidentales, gagnait en audience. Elle était aidée en cela par les sanctions imposées par les pays du Nord envers Mugabe. Depuis, le pouvoir se crispe, recourant à des méthodes peu recommandables, même si Mugabe reçoit le soutien de plusieurs chefs d’État africains, comme le président namibien Sam Nujoma. En septembre 2002, Mugabe déclare au siège des Nations unies à New York : « Nous refusons d’être une extension de l’Europe. Nous sommes africains et nous le demeurerons. [...] Je demande à cette Assemblée Générale de faire savoir à la Grande-Bretagne et spécialement à son Premier ministre Tony Blair que le Zimbabwe a cessé d’être une colonie britannique en 1980 |23|. » La situation s’aggrave : la production agricole est totalement désorganisée et la situation alimentaire est particulièrement difficile dans ce pays qui a longtemps été une zone agricole de tout premier plan. Le Zimbabwe subit aujourd’hui les châtiments corporels réservés aux pires des cancres : ceux qui n’acceptent pas, à tort ou à raison, de rentrer dans le rang.
Parmi les cancres toujours, on ne peut s’empêcher d’évoquer la Zambie, laissée seule avec son cuivre que les multinationales du secteur ont déserté, ou le Burundi, en guerre civile de 1993 à 2003 et sur lequel plane toujours l’ombre du drame rwandais, après la période de transition ouverte en août 2000 par les accords d’Arusha…
PPTE pour les autres
Les pays connaissant de grosses difficultés, et ils sont nombreux en Afrique, ont vu apparaître un nouveau sigle magique : PPTE. En 1996, au sommet du G7 de Lyon, les pays riches ont fait, une fois de plus, le constat que la dette était un fardeau insupportable pour les pays les plus pauvres, et qu’elle risquait de provoquer des interruptions répétées de paiement, voire des remises en cause plus ou moins violentes du système en place. Ils ont alors décidé une initiative très médiatisée d’allégement de la dette, baptisée « initiative PPTE » (pays pauvres très endettés). Se révélant fort insuffisante, l’initiative initiale a été renforcée en 1999, lors du sommet du G7 de Cologne.
Officiellement, c’était une révolution… Elle devait permettre aux pays concernés de faire face à « toutes leurs obligations présentes et futures en matière de service de la dette extérieure, sans rééchelonnement de la dette ou accumulation d’arriérés et sans affaiblir la croissance ». La grande nouveauté était l’implication pour la première fois du FMI et de la Banque mondiale : « Cette initiative marquait une rupture importante avec les pratiques établies, toute réduction antérieure de la dette due aux institutions financières multilatérales ayant été refusée sous prétexte que cela affaiblirait leur "statut de créancier privilégié" |24| ».
Mais loin d’apporter une solution au problème de la dette de tous les pays en développement, l’initiative se place d’emblée dans une démarche restrictive : elle ne s’applique qu’aux pays les plus pauvres (revenu par habitant inférieur à 865 dollars), qui ont accès aux financements concessionnels de l’Association internationale de développement (AID, branche de la Banque mondiale) et à la Facilité du FMI pour la réduction de la pauvreté et la croissance (FRPC). Moins d’un pays en développement sur deux répond à ce critère : 81 sur 165 en tout.
Mais cela était encore trop ! Deux conditions ont été ajoutées : l’endettement du pays doit demeurer intolérable après application des mécanismes traditionnels d’allégement ; les pays doivent avoir appliqué, selon la Banque mondiale, « avec succès des stratégies axées sur la réduction de la pauvreté et la mise en place des fondements d’une croissance économique durable ». Critère discutable puisque les politiques imposées par les institutions internationales en Afrique pour favoriser la croissance vont fondamentalement à l’encontre de l’objectif de réduction de la pauvreté, cela est démontré depuis plus de vingt ans. Bref, de manière plutôt opaque, les grandes puissances ont sélectionné 42 pays, dont 34 en Afrique |25|, pour participer à l’initiative.
Le parcours du combattant
Pour eux, le franchissement de deux étapes s’impose. Pendant une première période de trois ans, le pays doit appliquer les réformes économiques demandées avec insistance par la Banque mondiale et le FMI. Leur logique est la même que celle de l’ajustement structurel dont nous avons vu les effets destructeurs. Afin de faire accepter cette nouvelle potion amère aux populations, l’initiative prévoit la rédaction, « en consultation avec la société civile et avec l’appui de la Banque, du Fonds et des autres bailleurs d’aide extérieure », d’un document stratégique de réduction de la pauvreté (DSRP), intérimaire dans un premier temps. Cependant, nombreux sont les exemples attestant que la consultation de la société civile fut très parcellaire et sélective, beaucoup d’organisations n’ayant pas les moyens techniques ou financiers de peser sur les discussions, notamment celles établies hors de la capitale. D’autres, au contraire, étaient créées par des proches du pouvoir pour porter la parole officielle et profiter de quelques crédits alléchants. Les pressions furent souvent énormes pour parvenir rapidement à la signature d’un accord sans provoquer de remous, et en général, la consultation fut bâclée pour permettre aux institutions internationales et aux dirigeants africains de parvenir à leurs fins, comme le confirme le PNUD : « Prenons l’exemple du Burkina Faso, où la participation à l’initiative PPTE et à la stratégie de réduction de la pauvreté a pris la forme d’une réunion d’une heure et demie entre donateurs et organisations de la société civile |26|. »
Ainsi l’ajustement structurel a tout fait pour se parer de la caution de la société civile et affaiblir ses critiques face aux mesures économiques qui étaient mises en place. Ce qui ressort surtout de cette consultation factice, c’est que les mouvements sociaux ont été invités à se prononcer sur l’affectation de quelques fonds bien modestes, mais les promoteurs de l’initiative PPTE ont pris soin de ne pas leur laisser la possibilité de remettre en cause l’organisation générale de l’économie. Les leviers de décision restent entre les mains des institutions internationales, qui ne cèdent pas un pouce de terrain. La domination demeure, relégitimée par cette démarche faussement consultative.
A l’issue de ces trois ans de réformes libérales inspirées de l’ajustement structurel, arrive le « point de décision ». Il faut déterminer si la dette du pays est insoutenable ou non. Mais comment faire ? Les institutions internationales ont alors décidé – arbitrairement – d’un critère d’insoutenabilité. L’adjectif « arbitraire » s’impose effectivement : le critère principal pour passer à l’étape suivante n’a absolument aucun sens ! En effet, il faut que le quotient de la valeur actuelle nette |27| de la dette par le montant annuel des exportations soit supérieur à 150 %, ce qui est ridicule car on compare alors un stock de dette (accumulé depuis des années) avec un flux annuel de capitaux, qui plus est concernant les exportations qui ne rentrent pas toutes, loin de là, dans la poche de l’État en question |28|.
Une fois le point de décision atteint, le FMI et la Banque mondiale utilisent donc ce critère pour décider si la dette du pays est insoutenable ou non. Quatre pays sur les 42, dont l’Angola et le Kenya |29|, ont alors appris que l’initiative PPTE ne les concernait plus : ils ont la « chance » d’avoir une dette soutenable, donc ils ne profiteront pas d’allégement spécifique à l’initiative PPTE. Si on enlève aussi le Laos qui a refusé d’intégrer l’initiative (quelle belle preuve de ses insuffisances !), il ne reste déjà plus que 37 pays.
Ces pays rescapés doivent alors continuer à établir des réformes économiques demandées par le FMI et la Banque mondiale, pendant une période variant officiellement entre un et trois ans. Le DSRP doit devenir définitif et correspondre aux desiderata des institutions internationales. Car bien sûr, ce sont elles qui proclament l’arrivée du point d’achèvement, où les allégements de dette sont définitivement délivrés. Ces allégements sont calculés pour qu’à terme, la dette redevienne soutenable. Théoriquement, le quota considéré doit repasser sous le seuil de 150 %.
La part de la dette due aux pays du Club de Paris (19 pays riches regroupés en un club bien peu transparent) est alors réduite de la manière suivante |30| : les crédits d’aide publique au développement (contractés à un taux inférieur au taux du marché) sont rééchelonnés sur 40 ans dont 16 de grâce |31| ; les crédits dits « commerciaux » sont annulés à hauteur de 90 % ou plus si nécessaire, la part restante étant rééchelonnée au taux de marché approprié sur 23 ans dont 6 de grâce. Les autres créanciers bilatéraux (pays hors Club de Paris comme les pays du Golfe ou des pays émergents) et les créanciers multilatéraux (FMI, Banque mondiale, banques régionales de développement, etc.) doivent compléter ce dispositif afin de rendre la dette soutenable. Certains pays riches, dont la France, ont accordé des allégements additionnels, allant jusqu’à 100 % d’annulation dans le cas des crédits commerciaux. Selon le discours officiel, à ce moment-là, le problème de la dette est définitivement réglé.
Le retard pris par l’initiative est tel que la date prévue pour sa clôture a dû être repoussée plusieurs fois. Au sommet du G8 de Sea Island (États-Unis) en juin 2004, devant le faible avancement de l’initiative qui devait prendre fin en décembre 2004, il a été décidé de la prolonger jusqu’à la fin 2006. C’est un signe qui ne trompe pas.
D’autres problèmes s’accumulent autour de cette initiative bien mal en point. Il est surprenant que tant de pays ayant atteint le point de décision de l’initiative en 2000 (un coup d’accélérateur avait été donné à cette date-là pour annoncer des chiffres présentables à la fin de l’opération liée au Jubilé) ne soient pas parvenus au point d’achèvement, alors que la période entre les deux points est supposée limitée à trois ans. A la fin 2004, sur les 12 pays qui étaient dans la phase interimaire, 10 avaient dépassé le seuil de trois ans, prouvant un dysfonctionnement de plus de l’initiative PPTE. Le nouveau coup d’accélérateur donné en avril 2005, grâce auquel 3 pays ont atteint le point d’achèvement, ne parvient pas à masquer ce constat d’échec. Le rapport présenté au Parlement français sur les activités du FMI et de la Banque mondiale pour la période 2003-2004 |32| s’en fait l’écho : « La période intérimaire entre le point de décision et le point d’achèvement tend à s’allonger [...] la question de la durée de la période intérimaire demeure posée dès lors que la notion de point d’achèvement est devenue "flottante" depuis le sommet de Cologne, alors qu’une période intérimaire limitée à trois ans avait été prévue à l’origine de l’initiative PPTE. » Visiblement, les exigences macro-économiques du FMI ont pris le dessus sur l’urgence à alléger le fardeau de la dette… à moins que le renforcement de ces exigences ne soit le véritable but de ce que l’on a présenté comme une initiative d’allégement de la dette…
Pour un pays au moins, le Cameroun, la perspective d’atteindre le point d’achèvement s’est même éloignée en 2004. Les documents officiels lui annonçaient ce point final pour le quatrième trimestre 2004. Mais à la fin août 2004, sans annonce officielle, des indiscrétions dans la presse camerounaise révélaient que l’initiative PPTE y était stoppée. Il semblerait que des détournements de fonds alloués dans le cadre de cette initiative aient été découverts (on parle de 11 milliards de FCFA, soit près de 17 millions d’euros). Voir dans cette discrétion officielle la volonté de préserver le président Paul Biya, ténor de la « Françafrique », pendant les semaines précédant l’élection présidentielle d’octobre 2004, est sans doute de l’affabulation pure… Selon le Trésor français, interrogé à ce propos, le Cameroun atteindrait au mieux le point d’achèvement fin 2005, soit bien plus tard que prévu |33|.
Alléger pour payer plus…
L’initiative PPTE ne fonctionne pas. Le fondement même de l’initiative est en cause. Car aucun pays ne parvient à se redresser une fois l’initiative achevée. Les remboursements restent très importants, et la misère est loin de se résorber. Ce n’est pas étonnant, car le but de l’allégement de dette proposé aux PPTE atteignant le point d’achèvement est avant tout d’empêcher toute interruption dans les remboursements, pas de soulager les populations du fardeau de la dette. Soyons clair : on allège la part de la dette des PPTE que, de toute façon, ils n’auraient jamais pu rembourser. Pour le FMI et la Banque mondiale, un quota (valeur actuelle nette de la dette / exportations) supérieur à 150 % traduit une dette insoutenable donc 150 % marque le niveau maximal d’une dette soutenable. Se contenter de réduire ce quota à 150 % prouve indéniablement que l’on cherche à ramener la dette des PPTE au maximum supportable. Pour le reste, ils paient, certes un peu moins dans l’immédiat, mais la dette repart très vite à la hausse et leur économie est profondément réformée dans le sens souhaité par les créanciers, à l’opposé de l’intérêt des peuples africains.
Effectivement, la dette repart à la hausse, car le point d’achèvement s’accompagne souvent déjà de la signature d’un accord avec le FMI qui accorde un prêt au titre de la Facilité pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance (FRPC). Par exemple, un unique communiqué de presse du FMI a annoncé en juillet 2004 la possibilité pour le Ghana d’emprunter 39 millions de dollars et son arrivée au point d’achèvement de l’initiative PPTE. Le but n’est absolument pas de construire une économie financée par une redistribution des richesses et libérée du fardeau de la dette.
La Cnuced est cruelle pour l’action des créanciers : « Huit années après [le début de l’initiative PPTE], malgré quelques progrès initiaux à la suite de l’adoption de l’Initiative renforcée, les pays africains pauvres très endettés sont encore loin d’avoir retrouvé des niveaux d’endettement viables. » Et les choses ne vont pas s’améliorer, puisque, toujours selon la Cnuced, les paiements au titre du service de la dette après l’Initiative PPTE pour les 23 pays africains ayant atteint le point de décision à la fin 2003 devraient passer d’environ 1,75 milliard de dollars en 2003 à 1,90 milliard de dollars en 2005. Plus précisément, 16 d’entre eux devraient rembourser davantage en 2005 qu’en 2003.
De surcroît, l’aide envers les PPTE est souvent réduite et ne vient pas s’ajouter à la réduction de la dette. La Cnuced cite une étude qui a montré que « les ressources dégagées par l’allégement de la dette, même dans les pays qui avaient atteint le point d’achèvement, étaient quasi nulles. »
En résumé, pour la Cnuced, « il est de plus en plus improbable que les PPTE bénéficiaires puissent atteindre un niveau d´endettement viable - compte tenu des critères d´exportations et de revenus - après le point d´achèvement et à long terme ». L’échec n’est pas reconnu seulement par cette instance officielle de l’ONU : « En avril 2001, le FMI et la Banque mondiale ont publié un document dans lequel il était reconnu pour la première fois que l’Initiative PPTE pourrait ne pas déboucher sur une viabilité à long terme de l’endettement. »
Un nom savant pour les erreurs du FMI
Les prévisions du FMI concernant un pays dont il contrôle l’économie sont toujours très exagérément optimistes. Les PPTE n’ont pas échappé à la règle. Les estimations concernant la croissance ou les exportations se sont révélées erronées. Par exemple, un rapport |34| sur le Burkina Faso publié par la Banque mondiale et le FMI en août 1997 a tenté de prévoir l’évolution de la situation économique jusqu’en 2019 (il suffit de se reporter vingt ans en arrière pour comprendre que l’analyse des experts économiques est relative...). Les augustes experts ont pris comme base d’analyse pour le Burkina, pour la période 2000-2019, une hausse annuelle de 9 % des volumes de coton exportés et de 10 % de ceux d’or, ce qui les a amenés à tabler sur une croissance du montant total des exportations de l’ordre de 8 % par an de 2001 à 2019.
Un nouveau rapport |35|, en juin 2000, tempère cet enthousiasme : après la mauvaise récolte de 1999, le FMI et la Banque mondiale considèrent que les volumes de coton exportés n’augmenteront que de 6 % à partir de 2001, revoyant à la baisse la croissance des volumes exportés totaux : +7,6 % de 2000 à 2007, puis +5 % de 2008 à 2018.
Douche froide encore quand le cours du coton s’effondre : « Entamée en 1997, avec une parenthèse fin 2000, cette décrue s’est transformée en chute libre en 2001. Baromètre des cours internationaux, l’indice Cotlook A est alors passé de 64,95 cents la livre à 36,65 cents à la mi-octobre, un plancher jamais atteint depuis la campagne 1973-1974. Or une forte baisse des cours mondiaux peut entraîner des manques à gagner importants pour les pays très dépendants : 28,6 milliards de francs CFA (43,6 millions d’euros) par exemple pour le Bénin ; 40 milliards de francs CFA (61 millions d’euros) pour le Burkina Faso en 2002 |36|. » La réalité est donc bien loin des prévisions des experts du FMI et de la Banque mondiale, selon les propres chiffres du FMI publiés en juin 2003 |37|
Bien sûr, dans ces conditions, alors que les rentrées financières étaient bien moindres, les prévisions concernant l’évolution de l’endettement du pays se sont trouvées également faussées. L’allégement de dette compris dans l’initiative PPTE était calculé sur ces bases erronées calculées par le FMI, donc, comme le Burkina Faso, certains pays ont atteint le point d’achèvement de l’initiative en ayant toujours une dette jugée insoutenable par le FMI lui-même. Autre exemple, selon la Cnuced : « Si les exportations de la République-Unie de Tanzanie augmentent à un rythme annuel de 6,5 % (au lieu des 9 % prévus par le FMI et la Banque mondiale), le ratio dette/exportations de ce pays pourrait être deux fois plus élevé que celui que le FMI et la Banque mondiale ont projeté. » Les grands argentiers ont alors été contraints de décider un allégement supplémentaire, pour sauver la face. Cet allégement additionnel porte le doux nom de « topping-up ».
A cause de la forte baisse des cours du coton, le Burkina Faso fut le premier pays à être concerné. Selon un rapport officiel de la France, cette chute « avait entraîné une forte dégradation des exportations constatée au point d’achèvement en avril 2002 au regard des prévisions réalisées au moment du point de décision |38| ». Il y a donc bien eu erreur de prévision des institutions internationales : au lieu d’être devenu inférieur à 150 %, ce ratio absurde du FMI plafonnait à 199 %... Cela s’est reproduit pour le Niger et l’Ethiopie en 2004. Il a fallu encore corriger les erreurs. Selon les chiffres disponibles à la fin 2004, cinq des neuf premiers pays africains ayant atteint le point d’achèvement avait une dette demeurée insoutenable : Bénin, Burkina Faso, Mauritanie, Niger et Ouganda. Comparons le ratio valeur actuelle nette de la dette / exportations de ces pays |39| à la fin 2003, en rappelant que le but de l’initiative est de le ramener sous le seuil de 150 %.
La Cnuced soulève d’ailleurs un problème très révélateur sur le cynisme des créanciers : « Cinq PPTE parvenus au point d’achèvement, à savoir la Bolivie, la Mauritanie, le Mozambique, l’Ouganda et la République-Unie de Tanzanie, n’en ont pas bénéficié [du topping-up], car ils avaient atteint leur point d’achèvement avant que cette politique d’allégement additionnel ne soit mise en œuvre. »
En outre, selon le FMI et la Banque mondiale, plus de la moitié des pays dans la zone intérimaire auront besoin de bénéficier du topping-up : Gambie, Guinée, Guinée-Bissau, Malawi, Rwanda, Tchad et Zambie. C’est donc loin d’être un problème marginal. Pourtant il est intéressant de noter que les débats ont été vifs au sein du FMI car certains pays riches (dont les États-Unis, le Japon et l’Allemagne) refusaient de faire ce modeste effort supplémentaire, permettant à peine de parvenir au but fixé par l’initiative PPTE.
Le bilan de la Cnuced est un missile contre l’initiative : « Un consensus semble désormais se dégager sur le fait que l’initiative PPTE et les diverses mesures adoptées par le Club de Paris n’ont pas permis de mettre un terme au surendettement de nombreux pays africains. Le fait que même les pays qui ont atteint (ou sont en passe d’atteindre) le "point d’achèvement" afficheront bientôt un endettement non viable apporte de l’eau au moulin des critiques formulées concernant l’inadaptation des critères appliqués dans l’analyse de la viabilité de l’endettement. En outre, le fait que plusieurs pays surendettés d’Afrique ne peuvent bénéficier d’un allégement de leur dette au titre de l’initiative PPTE traduit le manque d’objectivité des critères d’admissibilité. [...] Selon la propre analyse du FMI et de la Banque mondiale, certains pays arrivés au point d’achèvement (notamment l’Ouganda) affichent actuellement des ratios d’endettement insoutenables tels que définis au titre de l’initiative PPTE. Cela s’explique par diverses raisons, notamment par la chute brutale des prix des produits de base depuis la fin des années 90 jusqu’au début 2002, par des hypothèses trop optimistes en matière de croissance économique et d’exportations et, dans certains cas, par de nouveaux emprunts. Par exemple, dans son étude, le Département de l’évaluation des opérations de la Banque mondiale estime que "la moyenne arithmétique globale du taux de croissance utilisée dans l’analyse de la viabilité de l’endettement est plus de deux fois supérieure à la moyenne historique de la période 1990-2000 et près de six fois plus élevée que la moyenne pour 1980-2000". » En effet : « à partir des taux de croissance projetés par le FMI et la Banque mondiale, la probabilité moyenne que les 27 PPTE ayant atteint le point de décision avant fin 2003 parviennent à un endettement viable en 2020 est de 83,9 % mais sur la base des taux historiques, cette probabilité tombe à 45,1 %. […] Tous ces éléments mettent sérieusement en cause la manière dont a été calculé le montant de l’allégement consenti dans le cadre de l’Initiative PPTE. » Les créanciers semblent pourtant se satisfaire fort bien de cette lamentable initiative.
Des coups durs et un coût faible
La démarche adoptée par l’initiative PPTE est de réduire le moins possible la dette pour assurer la poursuite régulière des remboursements et renforcer l’orientation néolibérale des économies dans les pays du Sud. Le FMI et la Banque mondiale annoncent que la dette des 27 pays engagés dans l’initiative devrait à terme être réduite des deux tiers, en comptant les allégements traditionnels, l’initiative PPTE et les allégements bilatéraux additionnels. La réduction du service de la dette des 27 PPTE est estimée fin 2004 à 54 milliards de dollars. Mais il faut prendre ces chiffres avec beaucoup de précaution, et la faible fiabilité des prévisions du FMI n’est pas le seul argument plaidant en ce sens. Les chiffres annoncés sont trompeurs.
Regardons l’exemple de la Tanzanie. Le chiffre annoncé pour la réduction du service de la dette la concernant est de 3 milliards de dollars : il est séduisant, annoncé triomphalement par un communiqué de presse en novembre 2001, au moment de son passage au point d’achèvement. Le détail est moins glorieux : il s’agit d’une réduction étalée sur vingt ans. Du coup, elle est insuffisante pour permettre à la Tanzanie de ne pas recourir de nouveau à l’endettement. Selon la Banque mondiale, la dette extérieure de la Tanzanie est repartie à la hausse en 2002, passant de 6,7 milliards de dollars en 2001 à 7,2 en 2002. Il s’agit là de chiffres attestés et non de prévisions éloignées… Pour tous les PPTE, entre 1997 (lancement de l’initiative) et 2002, la dette extérieure est passée de 205 à 189 milliards de dollars, soit une baisse inférieure à 8 %. L’impact est très limité.
D’autre part, la Cnuced permet de comprendre pourquoi les chiffres du FMI et de la Banque mondiale sur le service de la dette sont délibérément trompeurs : « D’après les calculs du FMI et de la Banque mondiale, le service global de la dette des 22 PPTE susmentionnés [ceux ayant atteint le point de décision à la fin 2000] a été réduit d’environ un tiers, comparé aux paiements effectués dans les années précédant immédiatement l’application de l’allégement de la dette au titre de l’Initiative. Toutefois, ces calculs négligent le fait que les paiements effectifs au titre du service de la dette dans les années précédant immédiatement le point de décision ont été plus élevés que dans les années antérieures, les PPTE n’étant pas autorisés à accumuler des arriérés avant de parvenir au point de décision ; dans le cas de certains, telles la Guinée-Bissau et la République-Unie de Tanzanie, les pays donateurs ont versé des dons pour apurer ces arriérés. »
Encore ces chiffres sont-ils bien artificiels. La dette des PPTE est colossale face à leurs capacités financières. Leurs remboursements sont très importants, compte tenu de leur santé économique, mais ces pays ne parviennent pas à rembourser tout ce qu’on leur demande et les arriérés de paiement s’accumulent. Selon la Cnuced : « Les crises de la dette extérieure de plus en plus graves que les pays concernés ont connues ont été marquées par l’augmentation constante des arriérés, témoignant ainsi de l’incapacité d’assurer le service de la dette en temps voulu. En 1995, par exemple, les arriérés cumulés sur les remboursements du capital avaient dépassé 41 milliards de dollars, dont la quasi-totalité était due par les pays d’Afrique subsaharienne, ce qui représentait un cinquième de la dette active de ces pays. » Par conséquent : « La diminution du montant du service de la dette découlant de l’initiative PPTE est en grande partie fictive car les PPTE ne sont généralement pas en mesure d’assurer pleinement le service de leur dette. »
Les pays riches reconnaissent cet état de fait en appliquant une décote sur la dette des PPTE. En effet, cette dette vaut bien moins que sa valeur nominale : une créance de 100 millions de dollars contractée par un pays financièrement mal en point se négocierait bien moins aujourd’hui si elle devait être cédée à un autre créancier. La dette des PPTE est donc largement surévaluée. Par exemple : « Le gouvernement des États-Unis – qui est chargé par le Congrès d’estimer la valeur actualisée de son portefeuille de prêts – applique une décote de 92% à la dette des PPTE. » L’annulation d’une telle dette ne devrait poser aucun problème si la volonté politique était présente, mais comme le dit Jean Ziegler : « Le service de la dette est le geste visible de l’allégeance |40|. » C’est donc bien de domination qu’il s’agit.
D’autant plus que les quelques fonds libérés ne s’ajoutent pas à l’aide existante mais bien souvent la remplacent. Les fonds disponibles pour le Sud ne s’en trouvent pas augmentés, selon la Cnuced : « Il s’agit de savoir si chaque dollar dégagé par l’allégement de la dette vient s’ajouter au budget existant de l’aide. Jusqu’à présent, l’Initiative PPTE semble ne pas avoir respecté ce principe fondamental. »
Un trou à combler… par les créanciers
De surcroît, l’initiative n’est pas encore financée intégralement, car certains créanciers ne se sont pas encore engagés à assurer leur part des allégements. Comme le dit la Cnuced : « Il y a incertitude quant au financement de l’allégement de la dette, en particulier pour les PPTE en proie à des conflits ou sortant d´un conflit. » En effet, selon le FMI et la Banque mondiale, sur les 51 pays non membres du Club de Paris qui sont créanciers de certains PPTE, 22 n’ont pas encore donné leur accord et 19 ne l’ont fait que partiellement. De même, 7 créanciers multilatéraux sur 30 n’ont toujours pas indiqué qu’ils participeraient à l’initiative. Pire, la plupart des créanciers privés (qui détiennent environ 5 % des créances des PPTE) ne souhaitent pas y participer, et ont même intenté ou menacé d’aller en justice pour récupérer leurs créances. Ils jouent sur le fait que l’initiative permet aux pays concernés d’améliorer leur santé financière, et veulent les contraindre à rembourser intégralement les créances qu’ils détiennent sur eux. Au moins 7 pays africains (sur les 15 ayant répondu à l’enquête du FMI) sont concernés par ce genre de démarche particulièrement immorale quand on sait que cela se fait au détriment des besoins humains : le Cameroun, la RDC, l’Ethiopie, le Mozambique, le Niger, l’Ouganda et la Sierra Leone. Les sommes qui leur étaient réclamés par ces vautours s’élevaient à 191,75 millions de dollars. Selon le rapport du FMI et de la Banque mondiale daté d’août 2004, et alors que certaines affaires sont encore en cours, les tribunaux ont condamné les pays PPTE à payer 237,5 millions de dollars. Par exemple, la Winslow Bank, banque installée aux Bahamas, paradis fiscal réputé, exigeait du Cameroun la somme de 8,9 millions de dollars, et, en justice, a obtenu le remboursement de 51,5 millions de dollars |41|… Joli pactole !
Même en ce qui concerne les institutions multilatérales les plus en vue, les déficits de financement sont énormes. Un rapport du General Accounting Office (GAO) |42|, organisme officiel des États-Unis équivalent de la Cour des Comptes en France, s’inquiète pour les sommes que les États-Unis devront investir pour combler le trou et ce faisant, il livre des informations capitales sur l’initiative PPTE. Selon le GAO, « les créanciers multilatéraux ont des difficultés pour financer leur part de l’initiative, même avec un apport des pays donateurs. Avec l’initiative actuelle, de nombreux pays ne parviendront pas à atteindre les objectifs de réduction de la dette, principalement parce que leurs revenus d’exportations seront probablement bien moindres que ceux prévus par la Banque mondiale et le FMI |43|. » Les estimations du GAO indiquent qu’il manque 7,8 milliards de dollars à la Banque mondiale, à la Banque africaine de développement et à la Banque interaméricaine de développement pour financer leur part, ce qui représente 54 % de leur engagement. Encore ce montant est-il sous-estimé car les données économiques de certains PPTE se sont détériorées après les estimations les concernant. Au total, le GAO chiffre à 375 milliards de dollars les fonds nécessaires pour que les 27 PPTE parvenus au point de décision atteignent les objectifs de croissance et de réduction de la dette d’ici 2020 (dont 153 milliards de dollars d’aide, 215 pour faire face à des revenus d’exportations moins élevés que prévus et 8 d’allégements de dette additionnels). On est donc très loin du compte.
RDC, PPTE miraculé ?
Entre avril 2002 et début 2005, un seul pays a atteint le point de décision : la RDC. Comme s’il avait bénéficié d’une séance de rattrapage… Les raisons trouvent leurs racines dans l’histoire congolaise de ces dernières décennies.
Dès son arrivée au pouvoir en 1997, Laurent-Désiré Kabila, peu enclin à se soumettre au diktat des différentes puissances, décide de ne compter que sur ses propres forces et promeut un mode de développement indépendant s’appuyant sur l’essor des petites collectivités locales et sur l’intensification des échanges sur le marché intérieur. La situation se tend très vite : « C’est important que le peuple sache pourquoi tous ces gouvernements étrangers sont actuellement coalisés contre la RDC. C’est tout simplement parce que nous avons refusé d’avoir des maîtres, des patrons. Nous décidons tout nous-mêmes. Ce n’était pas la coutume politique dans ce pays. Pour se développer, ce pays a besoin de sa souveraineté. Les anciens patrons, les anciens dirigeants du Congo ont raison de nous détester |44|. » L’assassinat de Laurent-Désiré Kabila, le 16 janvier 2001, et son remplacement par son fils Joseph, bien plus malléable, marquent un tournant.
Qu’entreprend donc Joseph Kabila pour que la RDC se mue en bon élève et s’attire la confiance et les faveurs de la communauté financière internationale ? Il concède tout ce que son père avait refusé. Sur le plan économique, il définit des options libérales et opte pour un mode de développement axé sur la promotion des exportations afin de fournir les capitaux nécessaires au remboursement de la dette léguée par Mobutu. Mais surtout il soumet son pays aux directives d’un ajustement structurel mis au point dès mars 2001 par le FMI et la Banque mondiale.
Un grand pays comme la RDC, avec toutes ses richesses naturelles et humaines, ne devait pas rester plus longtemps au ban des nations et à l’écart des circuits commerciaux mondiaux. La communauté internationale s’implique en RDC pour y imposer la solution qu’elle souhaite et ligoter économiquement le pays. C’est là que l’initiative PPTE intervient. La RDC en atteint très vite le point de décision, dès juillet 2003.
Mais comme un pays ne peut être éligible à cette initiative s’il a des arriérés de paiement envers le FMI et la Banque mondiale, la première tâche est donc de lui demander ces remboursements. Comme les moyens font défaut, des pays (dont la France et la Belgique) et la Banque mondiale ont prêté à la RDC pour qu’elle puisse rembourser ses arriérés, puis les créanciers bilatéraux ont été remboursés par un prêt du FMI à la RDC du même montant. La dette Mobutu devient donc, par un habile jeu d’écritures, une dette Kabila II. Par un tour de passe-passe, la dette odieuse contractée sous la dictature de Mobutu devient une dette légitime puisque la communauté internationale soutient celui que les Congolais surnomment Jeff K.
Un des arguments avancés par les tenants de l’initiative PPTE est que les fonds libérés vont être affectés à des projets sociaux ayant l’aval des bailleurs de fonds. La situation particulière de la RDC sur ce point est à noter, comme l’a reconnu le président de la Cour des Comptes de RDC : « La dette est impayée depuis les années 90 donc lorsqu’on nous parle de déposer dans un compte une partie des fonds qui devaient être attribués à la dette pour faire des dépenses "pro-pauvres", cela ressemble à de la fiction car la dette n’étant pas payée auparavant, ces fonds n’existaient pas, il faut maintenant les trouver |45| ». Effectivement, le service de la dette payé par la RDC, qui était en défaut de paiement, sera plus élevé après qu’avant l’initiative !
La RDC révèle donc clairement le caractère inadapté de l’initiative PPTE, puisque le remboursement de la dette restera un poids insupportable. Il s’agit donc ici surtout d’un jeu d’écritures qui permet aux créanciers d’effacer les créances insolvables et de gommer les traces d’une dette que chacun s’accorde à qualifier d’odieuse |46|.
En somme, en ce qui concerne la notion d’annulation de la dette, l’initiative PPTE est un fiasco. Mais pour le renforcement et la relégitimation de la domination géopolitique et financière, elle comble pleinement les créanciers. Elle a d’ailleurs été inventée pour cela. C’est donc pour cela qu’il faut la combattre totalement.
Notes de bas de page:
|1| France, Allemagne, Italie, Belgique, Pays-Bas, Luxembourg.
|2| Voir www.info-europe.fr/document.dir/fich.dir/QR000901.htm
|3| Site de l’Union européenne, http://europa.eu.int/comm/development/body/cotonou/overview_fr.htm
|4| Voir www.info-europe.fr/document.dir/fich.dir/QR001114.htm
|5| Site de l’Union européenne, ibid.
|6| Site de l’Union européenne, ibid.
|7| Jeune Afrique/L’Intelligent, 26 janvier 2003.
|8| Les pays éligibles sont l’Afrique du sud, l’Angola, le Bénin, le Botswana, le Burkina Faso, le Cameroun, le Cap Vert, le Congo, la République démocratique du Congo, la Côte d’Ivoire, Djibouti, l’Ethiopie, le Gabon, la Gambie, le Ghana, la Guinée, la Guinée-Bissau, le Kenya, le Lesotho, Madagascar, le Malawi, le Mali, la Mauritanie, l’île Maurice, le Mozambique, la Namibie, le Niger, le Nigeria, l’Ouganda, le Rwanda, Sao-Tomé, le Sénégal, les Seychelles, la Sierra Leone, le Swaziland, la Tanzanie, le Tchad et la Zambie. Le Burkina a réintégré la liste en décembre 2004.
|9| Bulletin de liaison des acteurs du développement de l’Océan Indien « Echo-Développement », février 2003, www.ifrance.com/actu-oi/Echodeveloppement24.htm
|10| Les Echos, 7 juillet 2003.
|11| Afrique du Sud, Bénin, Centrafrique, Lesotho, Malawi, Mali, Namibie, Niger, Tanzanie, Zambie.
|12| Le Soleil, Dakar, 17 novembre 2004. Dès le 29 novembre 2004, la France annulait de même la dette qu’elle détient à l’égard du Sénégal, pour un montant de 185,8 milliards de FCFA (soit 283,2 millions d’euros). Mais il s’agit là d’annulations promises dans le cadre de l’initiative PPTE, voir plus loin.
|13| Jeune Afrique/L’Intelligent, 28 novembre 2004.
|14| Les Echos, 16 décembre 2003.
|15| Servant Jean-Christophe, « La Chine à l’assaut du marché africain », Le Monde diplomatique, mai 2005.
|16| Le NEPAD expliqué, Vice-Présidence/Sénégal, www.dakar.unesco.org/clearing_house/doc_pdf/nepad_explique.pdf
|17| Voir www.nepad.tv/fr/nepad-chantiers.htm
|18| Jeune Afrique/L’Intelligent, 28 novembre 2004.
|19| Le Monde, 11 février 2003.
|20| Voir www.nepad.org
|21| Libération, 20 décembre 2003.
|22| Libération, 29 mars 2005.
|23| Jeune Afrique/L’Intelligent, 7 novembre 2004.
|24| Cnuced, Le développement économique en Afrique. Endettement viable : Oasis ou mirage ?, 2004. Dans la suite de ce chapitre, toutes les citations de la Cnuced sont extraites de cette publication.
|25| Angola, Bénin, Burkina Faso, Burundi, Cameroun, Comores, Congo, Côte d’Ivoire, Éthiopie, Gambie, Ghana, Guinée, Guinée-Bissau, Kenya, Libéria, Madagascar, Malawi, Mali, Mauritanie, Mozambique, Niger, Ouganda, République centrafricaine, République démocratique du Congo, Rwanda, Sao Tomé et Principe, Sénégal, Sierra Leone, Somalie, Soudan, Tanzanie, Tchad, Togo, Zambie. Cette liste a d’ailleurs évolué car au départ elle ne comportait que 41 pays dont le Nigeria, qui fut ensuite remplacé par le Malawi. Les Comores ont été incorporées plus tard.
|26| PNUD, Rapport mondial sur le développement humain 2002.
|27| La valeur actuelle nette (VAN) de la dette est le stock total de la dette recalculé en tenant compte du fait que certains prêts ont été contractés à taux réduit. Inférieure à la valeur nominale, cette VAN calcule la valeur qu’aurait la dette si elle avait été contractée entièrement au taux du marché tout en pesant autant sur les finances du pays.
|28| Pour être complets, signalons que certains pays très pauvres sont particulièrement ouverts et ont un montant annuel d’exportations élevé. Malgré un surendettement important, leur dette pourrait être considérée comme soutenable selon le critère choisi. Pour élargir l’initiative à ces pays, on a ajouté un autre critère : pour les pays ayant un rapport exportations/PIB supérieur à 30 % et un rapport recettes budgétaires/PIB supérieur à 15 % (pour s’assurer que le niveau de recettes mobilisées est satisfaisant), le critère choisi pour l’insoutenabilité de la dette est un ratio valeur actuelle de la dette sur recettes budgétaires supérieur à 250 %. C’est ce critère qui a notamment permis de déclarer éligibles à l’initiative PPTE la Mauritanie, le Sénégal et le Ghana.
|29| Les deux autres sont le Vietnam et le Yemen.
|30| Voir www.clubdeparis.org
|31| Cela signifie que les paiements seront exigés sur 24 ans, entre la 17e et la 40e année. Cela arrange bien des gouvernements qui savent que dans 16 ans, ils ne seront sans doute plus en poste…
|32| Stabilité et croissance, développement, gouvernance : la France, le FMI et la Banque mondiale en 2003/2004, Rapport présenté au Parlement français sur les activités du FMI et de la Banque mondiale, Juillet 2003/Juin 2004.
|33| Déclaration à Bercy en présence de l’auteur en septembre 2004.
|34| FMI, AID, Final Document on the Initiative for Heavily Indebted Poor Countries (HIPC), 13 août 1997.
|35| FMI, AID, Initiative for the Heavily Indebted Poor Countries—HIPC Completion Point Document for the Original HIPC Initiative and Second Decision Point for the Enhanced HIPC Initiative, 19 juin 2000.
|36| Linard André, « Le coton africain sinistré », Le Monde diplomatique, septembre 2003.
|37| FMI, IMF Country Report No. 03/198, Burkina Faso : Statistical Annex, juin 2003.
|38| Stabilité et croissance, développement, gouvernance : la France, le FMI et la Banque mondiale en 2003/2004, Rapport présenté au Parlement français sur les activités du FMI et de la Banque mondiale, Juillet 2003/Juin 2004.
|39| La Mauritanie n’est pas prise en compte car ce n’est pas ce ratio qui a permis de la déclarer éligible à l’initiative, voir note supra.
|40| Ziegler Jean, L’empire de la honte, Fayard, 2005.
|41| FMI, AID, HIPC Initiative : Status of Implementation, 20 août 2004.
|42| GAO, Challenges in Financing Poor Countries’ Economic Growth and Debt Relief Targets, 20 avril 2004, www.gao.gov
|43| Traduction de l’auteur.
|44| Discours de L. -D. Kabila à l’occasion du premier anniversaire de la République Démocratique du Congo : « Nous avons refusé d’avoir des maîtres », dans Solidarité internationale, n°144, mai-juin 1998.
|45| Déclaration en présence de l’auteur, en avril 2004, à Kinshasa, lors du Séminaire international sur la dette odieuse de la RDC.
|46| D’autant qu’au moment où le point de décision est atteint, 78% de la dette sont constitués d’arriérés…
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URL: http://www.cadtm.org
Source : L’Afrique sans dette, CADTM / Syllepse 2005
